Commission de la défense nationale et des forces armées
Présidence de M. Jean-Jacques Bridey, président
— Audition de M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration, sur le projet de loi de programmation militaire
La séance est ouverte à seize heures quarante-cinq.
M. le président Jean-Jacques Bridey. Je suis heureux d’accueillir M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration du ministère des Armées, pour l’entendre sur le projet de loi de programmation militaire.
Chers collègues, permettez-moi de vous rappeler que nous recevrons la semaine prochaine Mme Claire Legras, directrice des affaires juridiques, à laquelle vous pourrez poser toutes les questions concernant le domaine juridique. Aujourd’hui, nous aborderons plus particulièrement les problématiques liées aux ressources humaines, au statut, aux rémunérations et plus particulièrement aux infrastructures.
M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration du ministère de la défense. Monsieur le président, Mesdames, Messieurs les députés, après six mois de travail intense, le projet de loi de programmation militaire (LPM) est à présent soumis à la discussion puis au vote de la représentation nationale. Cette LPM de « renouveau », comme l’a qualifiée la ministre des Armées, a bénéficié de deux facteurs favorables : une bonne articulation avec la revue stratégique, dont nous avons tiré le maximum d’enseignements ; un cadre défini par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018, qui nous a donné une trajectoire pour les crédits et les effectifs, ce qui nous a facilité la tâche par rapport aux deux précédentes LPM.
Dans un contexte de maîtrise des finances publiques, force est de reconnaître l’effort très important que consacre la nation à son outil de défense.
Cette LPM est centrée sur deux ambitions principales : consolider nos armées en leur redonnant les moyens de remplir durablement leurs missions par la régénération des équipements, la modernisation des capacités et l’amélioration des conditions de vie et d’exercice du métier ; préparer la défense de la France pour demain, ce qui passe notamment par un effort d’innovation, qui est un chantier prioritaire de la ministre.
Alors que les précédentes LPM ont mis l’accent sur les équipements, la présente loi vise à redonner dans la durée une base soutenable à un modèle d’armée complet et équilibré. Cette LPM dite « à hauteur d’homme » consacre d’importants efforts à la condition militaire et l’accompagnement social des personnels civils et militaires et de leur famille.
Le projet de loi comporte, dans son titre 2, un ensemble de « dispositions normatives intéressant la défense nationale » sur lesquelles la directrice des affaires juridiques reviendra plus en détail.
Elles concernent, tout d’abord, des leviers de gestion des ressources humaines civiles et militaires : expérimentations en matière de recrutement,; possibilité de servir dans la réserve, en congé pour convenances personnelles, dans le but d’élever un enfant ; révision des limites d’âge s’imposant à certaines catégories de personnel ; extension aux personnels à statut ouvrier des règles applicables aux fonctionnaires en matière de cumul d’activités ; retour sur l’ensemble des dispositifs d’aide au départ.
Elles regroupent des mesures en faveur du monde combattant et des victimes de guerre : extension du congé de reconversion à tous les militaires blessés en service, changement de statut du Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », importante réforme du contentieux des pensions militaires d’invalidité qui va sortir des juridictions spéciales pour entrer dans la compétence des juridictions administratives.
Le titre 2 comporte également des dispositions favorisant le développement de la réserve opérationnelle. D’autres visent à étendre les droits politiques des militaires : désormais, les militaires de carrière pourront exercer un mandat de conseiller municipal dans les communes de moins 3 500 habitants, ce qui correspond à 90 % des communes. C’est une réponse à la décision du Conseil constitutionnel qui a considéré que l’incompatibilité générale de la fonction de militaire avec un mandat de conseiller municipal était excessive.
Certaines dispositions tiennent compte de l’émergence du champ numérique : mise en œuvre de dispositifs de détection des attaques informatiques par les opérateurs de communications électroniques, excuse pénale des cyber-combattants.
À cela s’ajoute une adaptation des dispositions relatives aux marchés publics de défense ou de sécurité et des dispositifs de gestion du parc immobilier du ministère des Armées, avec la reconduction de certaines procédures dérogatoires.
Enfin, le Gouvernement sera habilité à légiférer par ordonnance pour divers sujets techniques – droit de l’armement, droit des installations nucléaires relevant de la défense, dispositions financières ou statutaires.
Le cœur de la loi est constitué par les ressources financières.
L’effort de défense a connu une érosion continue au cours des deux dernières décennies, en termes de part dans le PIB comme de part dans la dépense publique. Une première inflexion a été donnée, à la suite des attentats de novembre 2015, avec la décision d’actualiser la loi de programmation militaire. Cela a conduit à stabiliser l’effort de défense à hauteur de 1,78 % du PIB et à interrompre les baisses d’effectifs. Le président de la République a fixé l’objectif d’un effort de défense à hauteur de 2 % du PIB à l’horizon 2025. Cet objectif a été intégré dans la loi. Cette impulsion s’est traduite dès 2018 par l’augmentation de 1,8 milliard d’euros des ressources de la mission « Défense ». Le budget s’élève à 34,2 milliards d’euros, hors recettes issues de cessions, contre 32,4 milliards dans la loi de finances initiale pour 2017. L’effort de défense de la Nation atteindra 1,82 % du PIB en 2018. Cette progression se poursuivra avec des marches de 1,7 milliard d’euros chaque année jusqu’en 2022 et de 3 milliards d’euros en 2023. À compter de 2024, la programmation s’appuiera sur un niveau de ressources qui sera l’objet d’arbitrages complémentaires lors de l’actualisation de la présente loi en 2021.
Sur le périmètre de la mission « Défense », les ressources programmées hors pensions s’élèveront à 197,8 milliards d’euros courants de crédits budgétaires sur la période 2019-2023 et 294,8 milliards sur la période 2019-2025. Les ressources sont programmées en crédits budgétaires uniquement et ne comprennent pas de ressources exceptionnelles.
La programmation des ressources financières est sincère. En effet, le présent projet de loi ajuste la provision OPEX-MISSINT – opérations extérieures et missions intérieures – annuelle prévue en loi de finances initiale pour la porter à 850 millions d’euros en 2019 puis à 1,1 milliard d’euros par an à partir de 2020, contre 450 millions d’euros dans la précédente loi de programmation. Elle accroît également les crédits de masse salariale prévus au titre des missions intérieures à 100 millions d’euros par an, dès 2018, en gestion.
La loi prévoit que si les dépenses sont supérieures au plafond prévu, elles feront l’objet d’un financement interministériel et que, si elles sont inférieures, le ministère pourra conserver la différence.
En outre, la LPM inclut un objectif de résorption progressive du report de charges, c’est-à-dire les dépenses correspondant à un service effectué, certifié au titre de l’exercice précédent, mais dont le paiement n’est pas intervenu. Le report de charges atteignait 2,9 milliards d’euros à la fin de l’année 2017. Il devrait s’accroître, compte tenu de l’augmentation des crédits, mais l’objectif d’une limitation à 10 % des crédits hors masse salariale, soit environ 3,6 milliards d’euros, devrait être atteint à horizon 2025, avec un point de passage à 12 % en 2022.
Le rapport annexé au projet de LPM prévoit que les dispositions de l’article 17 concernant les restes à payer ne contraindront pas la capacité d’investissement du ministère des Armées.
La LPM 2019-2025 repose sur des hypothèses structurantes. Si les modalités de financement des OPEX et MISSINT entraînent des surcoûts, cela aura des conséquences, tout comme l’éventuelle variation des indices économiques, du coût des carburants ou des infrastructures.
J’en viens aux effectifs.
La trajectoire prévoit la création de 1 500 équivalents temps plein (ETP) sur la période 2019-2022. À partir de 2023, le ministère bénéficiera d’une augmentation de ses effectifs de 1 500 emplois par an, soit une augmentation de 6 000 emplois sur la période 2019-2025. Le plafond d’emplois atteindra 271 936 ETP en 2023. Cette remontée en puissance permettra notamment de renforcer le renseignement, la cyberdéfense et l’action dans le domaine du numérique, à hauteur de 50 % des emplois créés, ainsi que le soutien aux exportations, ce qui bénéficiera à la direction générale de l’armement (DGA). Les effectifs des services de soutien devraient rester stables. Le secrétariat général pour l’administration (SGA) connaîtra entre 2019 et 2025 une augmentation qui ne sera que de cinquante emplois, ce qui nous pousse à nous interroger sur nos modes de fonctionnement et sur d’éventuelles externalisations d’activités.
L’augmentation des effectifs correspond à une période de tensions importantes avec des départs massifs à la retraite. Les recrutements de personnels civils en 2017 ont concerné 2 800 personnes ; en 2019, ils porteront sur 3 900 personnes. L’ensemble des besoins de recrutements du ministère pour les personnels civils et militaires correspond à 66 recrutements par jour. Certaines familles professionnelles connaissent des tensions, que nous devrons prendre en compte pour façonner notre politique de rémunération.
Les effectifs du ministère sur la période 2024-2025 feront l’objet d’arbitrages complémentaires lors de l’actualisation de la loi de programmation en 2021. L’augmentation des effectifs portera sur les seuls emplois financés sur les crédits de titre 2 de la mission « Défense », hors apprentis et service militaire volontaire (SMV), et ne prend pas en compte la contribution des armées à la mise en place d’un service national universel.
Comme je l’ai indiqué, la loi de programmation a l’ambition de se recentrer sur les personnels militaires et civils et leurs familles.
Au cours de la LPM 2014-2019, le budget consacré à l’action sociale était de 462 millions d’euros. Pour la période 2019-2025, 754 millions d’euros sont prévus afin de financer notamment l’accroissement du nombre de places en crèches ou la prise en compte de l’offre de prestations pendant l’absence en mission. Le ministère met à la disposition des familles de ses ressortissants un parc comprenant 48 000 logements, dont 9 000 lui appartiennent en propre. Pour 2019-2025, 150 millions d’euros par an seront consacrés aux dépenses de logement, à la fois pour l’acquisition, la préservation et l’entretien. L’offre sera augmentée de 660 logements de 2018 à 2020, dont 367 logements nouveaux en Île-de-France.
M. Jacques Marilossian. Cela inclut-il la gendarmerie ?
M. Jean-Paul Bodin. Non, le parc de logements de la gendarmerie n’est plus pris en compte par le ministre des Armées depuis que la gendarmerie est placée sous l’autorité du ministère de l’Intérieur, sauf pour les gendarmeries spécialisées que sont la gendarmerie maritime, la gendarmerie de l’air, la gendarmerie de l’armement et la gendarmerie de sécurité des armements nucléaires.
La gestion locative ainsi que l’entretien et la maintenance du parc de logements domaniaux de la défense ont été confiés à la Société nationale immobilière (SNI) dans le cadre d’un bail civil de dix ans qui expire le 31 décembre 2018. Pour la suite, nous envisageons plusieurs hypothèses : mise en concurrence des divers opérateurs auxquels serait confiée la gestion du parc ; création d’une société foncière commune avec la SNI, sur sa proposition.
Par ailleurs, le ministère accorde une attention particulière à l’hébergement proposé en enceinte militaire aux militaires du rang, sous-officiers célibataires et célibataires géographiques. Un plan « Hébergement Île-de-France » s’élevant à 54 millions d’euros sur la période 2018-2022 permettra de proposer plus de 400 places supplémentaires sur différentes emprises – Satory, Saint-Germain-en-Laye, Arcueil, Versailles.
Ces mesures sont intégrées dans le plan d’accompagnement des familles et d’amélioration des conditions de vie des militaires présenté par la ministre à l’automne 2017 qui entrera en vigueur dès cette année. Le Conseil central de l’action sociale (CCAS) a arrêté les conditions de mise en œuvre de 70 % des mesures du plan qui a fait l’objet d’une concertation avec les représentants du personnel, notamment le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) et les associations. Il représente un effort supplémentaire d’environ 300 millions d’euros sur la période 2018-2022 et de 530 millions d’euros sur la durée couverte par la LPM.
Enfin, la loi consent un effort significatif et durable en direction des militaires blessés ou malades en service et les familles des militaires morts au combat.
La procédure d’indemnisation des préjudices sera modernisée et simplifiée. Les démarches administratives et médicales seront allégées dans le cadre d’un « parcours du blessé ». Le congé de reconversion sera ouvert aux blessés en service sans qu’il y ait désormais de conditions d’ancienneté et le congé du blessé sera étendu à d’autres hypothèses, dans lesquelles nous souhaitons inclure des contextes opérationnels autres que les OPEX. Concernant les pensions militaires d’invalidité, ce ne sera plus au blessé de prouver le lien au service mais à l’administration de prouver une absence de lien au service. Enfin, les blessés pourront bénéficier des nouveaux soins dispensés par l’Institution nationale des Invalides, qui seront intégrés dans l’offre de soins proposée dans le cadre de la réforme du Service de santé des armées (SSA). Pour le personnel civil, des efforts seront consacrés à la prise en compte de toutes les formes de handicap.
Les mesures de la LPM favoriseront une gestion plus dynamique des ressources humaines.
S’agissant du recrutement du personnel civil, l’article 16 met en place deux expérimentations de recrutement dérogatoires dans la fonction publique afin de faciliter et de simplifier le recrutement des agents. La première crée une procédure de recrutement sans concours dans le premier grade des techniciens supérieurs d’études et de fabrications (TSEF) dans quatre zones géographiques sous tension – Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val-de-Loire, Grand-Est et Île-de-France. Elle portera au maximum sur 20 % des recrutements. Nous avions prévu qu’elle s’applique également aux secrétaires administratifs mais le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État nous a demandé d’en restreindre le champ.
La seconde expérimentation permet de recruter des agents contractuels pour une durée qui ne peut excéder trois années, non renouvelable, afin de faire face à une vacance d’emploi de plus six mois dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire pour des emplois relevant de spécialités de haute technicité dans ces quatre régions. Aujourd’hui, il n’est possible de recruter des contractuels que pour une durée d’un an, éventuellement renouvelable, ce qui n’est pas satisfaisant pour attirer des compétences dont nous ne disposons pas en interne.
Pour contribuer à la fidélisation des personnels, une attention particulière sera portée à la lisibilité des parcours professionnels, en complément d’une politique de rémunération adaptée. Seront ainsi ciblées les compétences critiques – atomiciens, mécaniciens aéronautiques, praticiens de santé – mais aussi émergentes – cybersécurité, intelligence artificielle. Pour le personnel civil, plusieurs dispositifs de fidélisation seront mis en œuvre, notamment un plan de requalification d’agents de catégorie C vers la catégorie B. Nous prévoyons aussi d’amplifier notre démarche de définition de parcours professionnels et d’accompagnements individualisés des cadres de catégorie A, administrateurs civils et attachés.
Enfin, le chantier de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) est ouvert : une équipe de projet est en place. Jusqu’en 2022, 480 millions d’euros sont inscrits en provision pour financer des mesures s’inscrivant dans ce cadre. Nous traitons ce dossier en suivant très étroitement la réforme des retraites. Si des dispositifs comme la retraite à jouissance immédiate ou la bonification pour services ou pour campagne étaient remis en cause, cela aurait un impact négatif sur l’attractivité des armées, ce qui nous conduirait à envisager des compensations en termes de rémunérations, pour assurer le flux de militaires jeunes dont nous avons absolument besoin.
En outre, la LPM confie au Gouvernement le soin de définir par ordonnance les dispositifs d’aides au départ spécifiques qui seront maintenus ou amendés. Ils font l’objet d’une mission d’évaluation conjointe de l’inspection générale des finances et du contrôle général des armées. Nous verrons dans quel sens les adapter en fonction de ce qui sera décidé dans le cadre de la réforme des retraites.
La loi de programmation militaire 2019-2025 soutient le renforcement des réserves avec l’augmentation de la durée annuelle maximale d’activité dans la réserve opérationnelle à soixante jours par an et la mise en place de diverses dispositions destinées à favoriser le service dans la réserve militaire – fidélisation, couverture sociale, reconnaissance – et à simplifier les procédures et la gestion. De même, pour renforcer le lien des armées avec la jeunesse, la LPM pérennise à compter du 1er janvier 2019 le service militaire volontaire (SMV) dans son format actuel, à savoir 1 000 jeunes accueillis chaque année dans les six centres dédiés.
D’autres dispositions relatives aux ressources humaines portent sur l’allongement des limites d’âge ou les droits de permission.
Les dépenses d’infrastructures et d’immobilier représentent un effort important de la LPM puisque celle-ci prévoit de consacrer 13,6 milliards d’euros à la modernisation des infrastructures de défense. Ce financement se traduira par un niveau d’investissement moyen de 1,7 milliard d’euros par an sur les années 2019 à 2022, incluant quelque 300 millions pour la maintenance. Avec les infrastructures liées à la dissuasion, environ 110 millions d’euros par an, le « chiffre d’affaires » pour le service d’infrastructures s’élèvera autour de 1,9 milliard par an, montant beaucoup plus important que sous la précédente LPM, de 1,3 à 1,4 milliard par an.
Sur les 13,6 milliards d’euros d’investissements, 7,4 milliards seront consacrés au financement de l’adaptation des infrastructures dites « capacitaires », c’est-à-dire celles qui conditionnent directement les capacités opérationnelles des forces. Quelque 3,5 milliards sur ces 7,4 milliards financeront les programmes liés à l’arrivée des équipements nouveaux : sous-marins Barracuda, avions A400M et MRTT, véhicules du programme Scorpion. Le reste, soit 3,9 milliards, permettra de poursuivre la remise à niveau des installations portuaires et aéroportuaires, d’accompagner la remontée en puissance de la force opérationnelle terrestre, de faire face aux besoins de sécurité-protection des installations et de remise à niveau des casernements, et de financer les différents plans ministériels : le plan « Famille » et les plans antérieurs en matière de condition du personnel et d’infrastructures.
La LPM consent un effort particulier sur les immeubles d’hébergement et les infrastructures de vie courante. Nous avons prévu 400 millions d’euros dans les pôles d’alimentation. Nous devrons aussi investir dans les infrastructures liées à la production d’énergie, aux réseaux d’eau, d’électricité et de chauffage. Nous avons également prévu un plan de 50 millions d’euros pour remettre en état l’infrastructure des lycées militaires ; cela fait partie du plan « Famille » et c’est aussi un élément de recrutement car nous ouvrons des classes de brevet de technicien supérieur (BTS) dans les domaines scientifiques et techniques et le numérique.
En outre, un milliard d’euros seront consacrés à des opérations plus spécifiques : remise en état des installations de Mururoa – programme Telsite –, construction d’un bâtiment pour la sous-direction des pensions à La Rochelle, amélioration des conditions d’hébergement de la direction de la sécurité de défense au fort de Vanves, ou encore des installations liées aux besoins de la DGA, notamment dans ses centres d’essai.
La période sera consacrée au renforcement des capacités de maintenance et de maintien en condition des immeubles, auquel 3,2 milliards d’euros seront consacrés. Les investissements annuels de maintenance lourde seront portés à 0,5 milliard par an jusqu’en 2022, contre 0,25 milliard aujourd’hui, puis à 0,6 milliard par an à partir de 2023. Cet effort inédit devrait nous permettre, jusqu’en 2022, de corriger les situations les plus détériorées et de stabiliser la tendance à la dégradation de l’état du bâti à partir de 2023.
Enfin, 1,8 milliard d’euros seront consacrés au petit entretien locatif dans les bases de défense et aux loyers budgétaires. Ce sont là des crédits qui seront déconcentrés au niveau des bases de défense.
Des dispositions normatives ont été prévues en matière immobilière, notamment la possibilité de remettre aux Domaines des biens reconnus inutiles sans consultation de l’ensemble des ministères. Nous avons également prévu de céder des immeubles pollués en confiant à celui qui les achète la responsabilité de la dépollution, le coût de celle-ci étant déduit du prix d’achat.
L’effort en matière d’infrastructures est donc très important. Comme les effectifs du service d’infrastructures n’augmenteront pas, cela implique de revoir nos conditions de travail. Cela nous conduira notamment à poursuivre l’externalisation de la maintenance et d’une bonne partie de la maîtrise d’œuvre.
L’innovation, dossier prioritaire pour la ministre, sera pilotée par la DGA. L’innovation n’est pas qu’industrielle ou technologique, elle est aussi administrative, et mes services s’y emploient, notamment par l’organisation à l’automne d’une semaine d’échanges appelée « innovation-défense ». Les chantiers de transformation du ministère sont étroitement liés aux chantiers d’Action publique 2022, notamment le chantier de transformation numérique animé par le secrétaire d’État au numérique. Nous investissons de façon importante dans les chantiers d’Action publique 2022, en particulier dans la partie des ressources humaines. Les deux expérimentations que nous avons demandées y contribueront.
Nous présentons aussi des propositions dans le chantier transverse « Gestion budgétaire et comptable » relatif à la gestion des finances publiques. Nous considérons que l’on pourrait diminuer le rôle des contrôleurs budgétaires dans les ministères et responsabiliser un peu plus les ministères dans leur gestion.
M. Jacques Marilossian. La LPM précise que le Parlement joue un rôle essentiel dans sa contribution aux choix structurants de la programmation militaire qui fixe les orientations relatives à la politique de défense. Dans cette démarche, le Parlement doit s’assurer de la mise en œuvre de la LPM, dont les crédits pour l’agrégat « Équipements » comprennent plus de sept milliards d’euros au titre de la petite période 2019-2023, pour les dépenses d’investissement des infrastructures militaires. Cela me conduit à m’interroger sur les stratégies d’achat menées par le SGA. La LPM prévoit des besoins pour les infrastructures allant jusqu’à 11 milliards d’euros pour 2019-2025. Or, si le budget des armées est bien « à hauteur d’homme », pour de grandes infrastructures qui, elles, ne sont pas à hauteur d’homme, nous n’ignorons pas les contraintes budgétaires qui s’appliqueront à tous les ministères et le risque de dérive des coûts. Face à la réalité de ces contraintes et de ces besoins, comment le SGA abordera-t-il les stratégies d’achat, notamment en termes de services énergétiques ou de maintenance d’équipements immobilisés ?
Mme Nicole Trisse. Dans l’expérimentation de recrutement de personnel civil, quel sera le nombre de personnes que vous entendez recruter et leur proportion par rapport au recrutement de militaires prévu ?
Mme Séverine Gipson. Alors que, dans le cadre de la précédente LPM, vous étiez venu vous exprimer sur des réductions des effectifs de notre armée, vous venez aujourd’hui présenter une tout autre dynamique en matière de ressources humaines. Cette LPM offre à notre armée des moyens financiers dans un engagement durable et soutenable ainsi que des moyens humains en inversant résolument la tendance baissière des effectifs, avec 6 000 créations de postes. Alors que le logement de nos militaires a trop souvent été mis de côté, pensez-vous que cette LPM permettra d’améliorer les conditions de vie de nos troupes, alors que des milliers de créations d’emplois vont être annoncées ?
M. Jean-Jacques Ferrara. Dans le cadre des dispositions normatives de cette LPM, vous avez évoqué des modifications concernant les marchés publics. Pouvez-vous préciser ces mesures, sachant que la réglementation des marchés publics constitue un obstacle majeur à la mise à disposition rapide de matériels spécifiques, performants, nécessaires en particulier à certaines unités comme les forces spéciales ? Il s’agit souvent, dans ce dernier cas, de matériel disponible sur étagère immédiatement, compte tenu des faibles quantités nécessaires.
M. Fabien Lainé. Vous avez évoqué au début de votre propos l’éligibilité de nos militaires, en réponse à la décision du 28 novembre 2014 du Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Je trouve la réponse assez limitée : on ne parle que de communes de moins de 3 500 habitants. Pourquoi ce seuil ? C’est dire : « On a du mal à trouver des élus locaux pour les communes de moins de 3 500 habitants, donc jusque-là d’accord, mais pas au-delà. » Cela peut s’interpréter de cette façon, et je trouve que c’est assez maladroit.
M. Jean-Paul Bodin. Le ministère des Armées a des stratégies d’achat pour les matériels d’armement définies par le délégué général pour l’armement. Tout ce qui est hors armement est défini dans le cadre d’un comité des achats que je réunis tous les deux mois. Nous définissons nos politiques d’achat en tenant compte des politiques définies au niveau interministériel par la direction des achats de l’État, sauf lorsque nous avons nous-mêmes défini une politique d’achat et que nous considérons qu’elle correspond mieux à nos besoins.
Nous avons tout d’abord réfléchi à la façon de n’avoir qu’un acheteur là où il y en avait plusieurs. Vous évoquez l’énergie : le service des essences des armées est l’acheteur du carburant pour le ministère, mais aussi pour l’ensemble de l’État. Le service d’infrastructure de la défense est l’acheteur unique, pour le ministère, d’électricité et de gaz, domaines où la réglementation et le marché ont considérablement évolué et où il a fallu définir des stratégies d’achat. Il existe une mission « Achats » qui m’est rattachée et emploie une vingtaine de personnes, dont certains viennent du secteur privé et ont une expérience d’acheteurs en dehors de l’État, avec une bonne connaissance des marchés.
Nous avons beaucoup de contacts avec les fédérations des grands secteurs d’activité. Nous organisons, en liaison avec les préfectures de région, des séances d’information pour présenter nos marchés. Le service d’infrastructure, par exemple, rencontre les grandes entreprises du bâtiment et des travaux publics (BTP) implantées localement pour les prévenir des appels d’offres que nous lancerons, afin d’être sûr que le marché réponde bien à nos besoins.
Il nous est arrivé sur plusieurs opérations de gagner des prix, par exemple un prix « Achat durable » sur la construction de casernements au Larzac, pour laquelle nous avions introduit des clauses en matière de développement durable et d’insertion de travailleurs handicapés. La fédération du bâtiment de l’Aveyron a parfaitement répondu, cela a fonctionné et a été reconnu au niveau interministériel. Nous avons eu cette année deux prix décernés par de grandes fédérations professionnelles en matière d’achat.
En matière d’achat d’énergie, nous avons lancé il y a six ans des contrats de partenariat énergie permettant de faire remettre en état les installations par le prestataire qui les exploite. Nous l’avons pratiqué la première fois pour le casernement d’un bataillon de chasseurs alpins près de Chambéry. Nous avons actuellement un projet sur la base d’aéronautique de Landivisiau et notre objectif est de passer au moins deux contrats de partenariat énergie par an sur de très grandes emprises à partir de 2018. Nous avons constitué une équipe spécialisée pour ce type d’achats, dans un objectif de réduction des consommations d’énergie.
En ce qui concerne les expérimentations de recrutement, pour les techniciens supérieurs d’études et de fabrication (TSEF), ce seront environ quarante personnes par an, soit 20 % du volume annuel de recrutement dans les quatre régions en question pour l’ensemble du ministère. Pour les agents contractuels, le chiffre reste encore à préciser en fonction du nombre de postes vacants.
Il existe encore des casernements dans un état médiocre. M. Le Drian nous avait demandé d’engager un plan « infrastructure CONDIPERS » (condition du personnel) ou « plan points noirs ». Nous avons en effet recensé les emprises dans lesquelles les conditions d’hébergement étaient dégradées. J’ai par exemple visité avec le général de Villiers un casernement à Brétigny qui était en mauvais état, mais, en dépensant cinq millions d’euros, nous avons pu refaire les deux bâtiments. Le plan n’est pas complètement terminé : nous avons réalisé le plus urgent et le plus facile mais il y a des endroits où il ne sert à rien de refaire les bâtiments si les réseaux d’eau et d’électricité sont en mauvais état. Actuellement, sur les 697 « points noirs », 85 % ont été traités pour un montant de près de 300 millions d’euros (sur 627 millions). Les « points noirs » restants consistent en des travaux plus lourds dont les crédits sont programmés sur la période 2018-2021.
En ce qui concerne les marchés publics, une proposition vise à faire bénéficier les établissements publics rattachés au ministère de la défense des marchés de défense et de sécurité. Il s’agit d’étendre ces dispositifs dérogatoires à nos établissements publics, tels que l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA).
Pour les achats d’urgence de matériels spécifiques, nous avons travaillé à des dispositifs nous permettant d’avoir une meilleure connaissance de ce qui existe sur le marché sur étagère, par un travail de prospection. Nous n’avons pas inclus des dispositions qui dérogent complètement aux marchés publics sur ces sujets ; ce sont plutôt des assouplissements dans nos procédures.
Sur l’éligibilité des militaires dans les communes de moins de 3 500 habitants, cela représente 90 % des communes, mais il est vrai qu’elles ne regroupent que 20 % de la population totale. Les échanges interministériels ont abouti à un seuil de 3 500. Il faut veiller à ce que les militaires respectent une stricte neutralité, et les élections sont plus politisées dans les communes de plus de 3 500 habitants que dans les petites communes. C’est pour cela que ce seuil a été retenu.
M. Fabien Gouttefarde. Monsieur le secrétaire général, je souhaite vous interroger, en votre qualité également de président du comité de la modernisation administrative de votre ministère, sur le lien que l’on peut faire, ou pas, entre Action publique 2022 et la LPM. Trouve-t-on dans cette dernière des mesures qui s’intègrent à Action publique 2022 ?
On entend beaucoup parler en ce moment, dans le débat public, de la réforme du périmètre du statut de la fonction publique. Certains métiers du périmètre dit de souveraineté resteraient dans le cadre de la fonction publique, tandis que les autres rejoindraient le contrat. Le paradoxe est que beaucoup de militaires sont sous contrat. Y a-t-il dans votre ministère des réflexions sur cette problématique pour distinguer les métiers civils et militaires qui relèveraient du périmètre de souveraineté et les autres ?
Mme Laurence Trastour-Isnart. La LPM prévoit la création de quelque 6 000 emplois civils et militaires d’ici à 2025. Cette trajectoire budgétaire ascendante est positive. Ces recrutements bénéficieront aux deux domaines prioritaires de cette loi, les renseignements et la cyberdéfense, qui obtiendront 1 500 postes supplémentaires chacun. Cependant, la hausse des moyens correspondants est incertaine. Si 1 500 postes devraient être créés lors des quatre premières années, puis 1 500 postes par an à partir de 2023, ce sont, pour l’heure, 198 milliards d’euros de besoins qui sont couverts de manière ferme de 2019 à 2022. Comment les hausses d’effectifs des années suivantes vont-elles être financées ? Comment comptez-vous faire face à cette évolution incertaine ?
M. François André. Nous le savons, les soutiens ont été mis à contribution de façon drastique dans les deux dernières LPM, tant du point de vue de leur organisation que de celui des effectifs et du point de vue budgétaire. Un rééquilibrage en leur faveur est aujourd’hui nécessaire à la poursuite de la modernisation de nos forces armées et à la remontée en puissance opérée depuis 2015.
Il est par ailleurs impératif de rénover les infrastructures de nos armées. Si la future LPM intègre des coûts d’infrastructure liés à l’arrivée de nouveaux équipements, tels que le Barracuda, il faut aussi rénover les infrastructures liées au cadre de vie quotidien de nos militaires. Pourriez-vous nous confirmer qu’il reste encore trois cents « points noirs » à traiter, ou ce chiffre n’est-il plus d’actualité ? Le projet de LPM tel qu’il est calibré vous paraît-il répondre à cette exigence de rénovation du cadre de vie dont on sait aussi à quel point il peut contribuer au moral des troupes ? Comment faire en sorte que les dépenses liées aux nouveaux équipements que j’évoquais n’évincent pas le financement des travaux d’infrastructures de vie à la faveur de mesures annuelles de régulation budgétaire ? Enfin, à supposer que les crédits consacrés au cadre de vie des militaires soient suffisants, avez-vous les moyens humains nécessaires pour assurer la conduite de ces opérations de rénovation ?
Mme Carole Bureau-Bonnard. La LPM dispose que « l’innovation et la numérisation seront au cœur de la transformation et de la modernisation du ministère […] pour améliorer » les services rendus aux personnels et l’organisation. Où en est ce processus de numérisation ? Un plan de formation adapté est-il prévu ? Sur combien d’années cette évolution s’étalera-t-elle ?
M. Claude de Ganay. Les créations de postes envisagées dans la LPM ne concerneront que fort peu, voire pas du tout, les soutiens, en dépit de besoins pourtant criants, notamment au sein du SSA ou du service du commissariat des armées (SCA). Pour le SSA, qui n’est pas – j’en conviens – directement sous votre autorité, quelle solution préconisez-vous pour rendre plus attractifs les emplois vacants et pour fidéliser le personnel ? S’agissant du Commissariat, un recours accru à l’externalisation est-il envisagé ? Pour quelles fonctions ?
M. Christophe Blanchet. Je pense, moi aussi, qu’on pourrait largement dépasser le seuil de 3 500 habitants pour l’éligibilité des militaires aux conseils municipaux. On pourrait aussi réfléchir à une extension de cette éligibilité aux conseils communautaires dont les listes ne sont pas non plus nécessairement politisées : qu’en pensez-vous ?
Vous nous avez indiqué que le service militaire volontaire (SMV) allait atteindre 1 000 effectifs. Avez-vous le détail de ces effectifs par armée – terre, mer, air et cyber ? Indépendamment du coût de la mesure, quel niveau d’effectifs pourriez-vous techniquement incorporer au SMV ?
M. Jean-Paul Bodin. Les expérimentations que nous menons en matière de recrutement s’inscrivent pleinement dans le cadre du chantier Action Publique 2022. Les orientations que le Premier ministre a retenues lors du premier comité Action Publique 2022, il y a quelques semaines, comprennent un volet relatif à la fonction publique. Par ailleurs, un chapitre entier de la LPM est consacré à des mesures de simplification, ce qui répond à la demande du président de la République qu’il y ait désormais dans tous les textes de loi un chapitre de simplification.
Nous menons effectivement une réflexion en interne sur les missions relevant des emplois de personnel sous statut et des emplois contractuels. Quand nous avons réformé le statut des ouvriers de l’État il y a un an, nous avons admis que pour certains métiers, nous recruterions des contractuels ou des fonctionnaires de catégorie C et que nous réserverions le statut d’ouvrier de l’État aux métiers nécessitant une formation technique spécifique. Nous recrutons par exemple des personnes ayant le niveau du BTS pour la maintenance aéronautique et la maintenance terrestre.
Dans le cadre de nos réflexions sur l’évolution des soutiens et du SCA, nous nous interrogeons sur l’externalisation de la fonction « alimentation ». Le comité Action publique 2022 a, quant à lui, ouvert le dossier de l’externalisation de l’habillement, cette externalisation étant effective dans la police et la gendarmerie. Nous ne pourrons pas externaliser toute l’activité d’alimentation, car nous devrons conserver du personnel militaire pour remplir cette mission sur des théâtres d’opérations. Pour le reste, nous tendons vers une externalisation de cette activité, plutôt que vers son maintien en régie. Il faut garder à l’esprit que 80 % des personnels militaires sont des contractuels. Ce qu’a dit le Premier ministre concernant les contractuels est une réalité pour nous.
M. le président. Autrement, nos soldats seraient moins jeunes.
M. Jean-Paul Bodin. Ils seraient moins jeunes et on ne pourrait pas les envoyer sur des théâtres d’opérations extérieures.
S’agissant de l’évolution des effectifs d’ici à 2022, on constate tout d’abord une harmonie entre la loi de programmation des finances publiques et la loi de programmation militaire. Ces deux lois fixant des trajectoires jusqu’en 2023, ces dernières devraient être respectées. Ensuite, une clause d’actualisation est prévue en 2021 : elle permettra de déterminer comment atteindre l’objectif de 2 % du PIB en 2025 et tiendra compte de la situation économique de 2021. Elle dira aussi ce que ce sera le PIB en 2025. On peut espérer que le PIB évoluera positivement, que la croissance économique se confirmera et que la situation de notre pays sera meilleure qu’elle ne l’a été. On peut espérer aussi que l’endettement public diminuera, conformément à la volonté forte du Gouvernement.
Quoi qu’il en soit, jusqu’en 2022, nous avons des assurances quant aux effectifs et aux crédits. Si l’actualisation de 2021 a un impact, ce sera vraisemblablement sur 2023 à 2025. Ce qui peut nous poser des difficultés, c’est effectivement l’augmentation des effectifs que nous allons recruter entre 2022 et 2023, dans une période où il y aura des mouvements démographiques importants. Il y aura des tensions dès 2018, c’est pourquoi il faut que la dynamique de recrutement fonctionne à plein. Cela suppose de rendre plus attractive la gestion de nos personnels. Nous travaillons notamment à l’amélioration de la rémunération des médecins, car nous aurons besoin d’en recruter plus d’une centaine l’an prochain. La plupart d’entre eux seront des contractuels. Nous négocions avec Bercy des dispositions visant à ce que les gardes soient rémunérées, les médecins hospitaliers qui font des gardes dans un hôpital militaire n’étant pas payés pour le moment alors qu’ils le sont dans un hôpital civil. De même, dans les hôpitaux civilo-militaires qui sont en train d’être créés, les gardes des médecins civils sont payées quand celles des médecins militaires ne le sont pas. La loi prévoit par ailleurs qu’une personne qui se met en congé pour convenances personnelles, pour élever un enfant, pourra faire des périodes de réserve. Nous pensons que certains médecins demanderont à bénéficier de cette mesure.
S’agissant du service d’infrastructure, nous allons continuer à externaliser une partie de l’activité de soutien exercée par les régies. Des crédits sont prévus à cette fin dans la loi de programmation militaire. Il faut cependant que nous obtenions de Bercy de compenser la TVA quand nous externalisons. Pour cela, il faut que quand nous transformons des crédits de fonctionnement en crédits d’investissement pour payer des contrats, nous obtenions une compensation de TVA. Ce sujet avait fait l’objet d’arbitrages en 2009 que l’on espère reconduire. Pour remplir le cahier des charges du service d’infrastructure, il faut vraisemblablement requalifier une partie du personnel et notamment recruter plus d’ingénieurs et de techniciens. Vous évoquiez le programme Barracuda : une équipe d’une vingtaine d’ingénieurs et de techniciens y est entièrement consacrée à Toulon. La réduction de nos effectifs nous conduit aussi à réfléchir à notre manière de travailler avec les industriels.
L’ensemble des écoles militaires – celles de sous-officiers, en particulier – mène des actions de formation à la numérisation. Dans les lycées militaires, nous avons ouvert des classes à effectifs restreints en seconde pour couvrir ces métiers, et nous allons progressivement en ouvrir en première et en terminale. Nous menons une double action, d’une part, au profit des familles de militaires qui voudraient que leurs enfants soient formés à ces questions et en interne, d’autre part, dans les écoles de formation du ministère. Des stages sont aussi montés pour le personnel civil au Centre de formation de la défense de Bourges. Toutes ces formations sont supervisées par le directeur général des systèmes d’information et de communication (DGSIC) qui va devenir directeur général des systèmes d’information et du numérique (DGNUM). Vous avez tout à fait raison de soulever la question de la formation car on sait qu’une partie des 6 000 personnes chargées des systèmes d’information du ministère n’est pas formée à ces nouvelles techniques.
M. le président. Nous menons, sur la numérisation dans les armées, une mission d’information dont les deux co-rapporteurs sont actuellement à Washington.
M. Jean-Paul Bodin. Mon adjoint est déjà en contact avec eux sur ce point.
Rendre les militaires éligibles dans les conseils communautaires, pourquoi pas ? Toutes les propositions doivent être étudiées.
S’agissant du SMV, l’accueil de 1 000 jeunes suppose de recruter près de 350 encadrants et correspond à notre capacité maximale d’accueil, après ouverture de six centres.
M. Christophe Blanchet. Dans quelles armées ces 1 000 jeunes seront-ils incorporés ? Une partie entre eux le seront-ils dans la « cyberarmée » que l’on va créer ?
M. Jean-Paul Bodin. Le SMV concerne principalement l’armée de terre, qui a quatre centres. L’armée de l’air a ouvert un centre à Ambérieu-en-Bugey et la marine, à Brest. Quant à la « cyberarmée »…
M. le président. Elle n’existe pas.
M. Jean-Paul Bodin. Les personnels sont d’abord terriens, aviateurs ou marins, et ensuite, cyberattaquants ou cyberdéfenseurs, mais ces deux dernières catégories appartiennent aux trois armées ou à la DGSE.
M. Christophe Blanchet. La création de cette future armée n’est-elle pas l’occasion de former des jeunes faisant le SMV dans ce domaine et qui pourraient devenir professionnels par la suite ?
M. le président. Encore une fois, il n’y a pas d’armée « cyber ».
M. Jean-Paul Bodin. Les jeunes que nous accueillons au sein du SMV sont en échec scolaire et, pour certains, doivent faire un travail de remise à niveau très important, y compris pour passer le permis de conduire. Il y a donc peut-être un problème de niveau de formation de base.
M. Christophe Lejeune. Vous avez évoqué les nombreuses mutations des militaires et les problèmes de scolarisation des enfants qu’elles impliquent. Les lycées militaires apportent aux familles une certaine tranquillité d’esprit, offrant à leurs enfants une scolarité de très bonne qualité. Ils ont aussi une vocation sociale puisqu’ils permettent aux enfants boursiers issus de familles modestes, quel que soit l’employeur des parents, d’y être scolarisés. Selon le rapport annexé au projet de loi de programmation militaire, « un plan relatif aux infrastructures des lycées militaires de la défense sera mis en œuvre en début de LPM en vue de remettre à niveau les bâtiments et de renforcer les capacités d’accueil des lycées ». Pourriez-vous nous présenter les contours de ce plan ?
M. Charles de la Verpillière. L’article 16 de la LPM prévoit, à titre expérimental, le recrutement sans concours de techniciens supérieurs d’étude et de fabrication. Cette expérimentation aura lieu, avez-vous dit, dans les régions Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val-de-Loire, Grand-Est et Île-de-France mais dans aucune région maritime. Est-ce parce que les arsenaux de Cherbourg, Brest et Toulon n’utilisent pas ce type de personnel ?
D’autre part, vous avez évoqué la non-application aux armées de l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques, qui plafonne les restes à payer à leur niveau atteint au 31 décembre 2017. Vous avez cité un extrait de la page 62 du rapport annexé à la LPM, qui précise que « compte tenu de l’augmentation des engagements prévus sur la période de la LPM, l’évolution du reste à payer du ministère des armées augmente mécaniquement. Pour cette raison, cette disposition programmatique de la loi de programmation des finances publiques ne contraindra pas les investissements du ministère des Armées. » Juridiquement, l’expression « ne contraindra pas » ne veut pas dire grand-chose au point que vous avez jugé utile de préciser que cet article 17 « ne s’appliquerait pas et ne contraindrait pas les dépenses d’investissement des ministères ». Pourriez-vous nous en dire plus ?
M. Philippe Michel-Kleisbauer. J’ai exactement la même question : un mécanisme alternatif s’appliquera-t-il dans la mesure où la LPM est exclue du champ d’application de l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques ?
M. Philippe Chalumeau. Lancé en octobre 2017, le plan « Famille » qui a été doté au départ de 330 millions d’euros est censé produire ses effets dès cette année. Abondé de 200 millions supplémentaires, ce plan est-il déjà en cours d’exécution ?
D’autre part, serait-il possible de faire effectuer des gardes aux médecins militaires dans les hôpitaux publics, ce qui permettrait à ces médecins de gagner un complément de rémunération mais aussi de créer du lien entre hôpitaux militaires et civils ?
M. Jean-Paul Bodin. Le plan « Lycées » résulte d’une demande tout à fait expresse de la secrétaire d’État auprès de la ministre des Armées, après plusieurs visites de lycées militaires. Elle a constaté le mauvais état des locaux, notamment au lycée militaire de La Flèche ou à Autun. Nous allons y consacrer une cinquantaine de millions d’euros dans le cadre de cette LPM. Et, pour parer à certaines urgences, nous anticipons toute une série de travaux qui avaient été programmés plutôt en fin de LPM. Ainsi engageons-nous cette année des travaux à Autun, qui se dérouleront sur deux ans. Nous en engageons aussi à La Flèche à la fin de l’année 2018 ou au début de l’année 2019, et à Saint-Cyr-l’École. Nous réfléchissons par ailleurs à l’ouverture d’un collège supplémentaire. C’est donc un plan plutôt global. Nous passons en revue toutes les infrastructures de tous les lycées. Lorsque quelque chose ne va pas, nous demandons au service d’infrastructure de la défense de lancer les travaux le plus vite possible. Mme Darrieussecq suit cela très attentivement, et nous nous mettons en ordre de marche pour répondre à sa demande.
Dans le cadre du plan « Famille », Mme Parly a demandé que les militaires soient informés de leur mutation au moins cinq mois à l’avance. Les états-majors sont plutôt confiants quant à la mise en œuvre de cette mesure dès cette année.. Par ailleurs, j’ai pris contact avec ma collègue du ministère de l’Éducation nationale. Nous allons organiser une réunion pour voir comment organiser les mutations des nombreux couples enseignant-militaire. Les conjoints militaires sont également nombreux dans le secteur social – infirmiers, secteur médical, action sociale… Des contacts ont également été pris avec le secrétariat général des ministères sociaux, et une réunion est programmée pour examiner les modalités, en termes de plans de mutation, d’une organisation qui facilite les mouvements des familles.
Vous avez évoqué le recrutement sans concours à titre expérimental de TSEF. Pourquoi aucune région maritime n’est-elle concernée ? En vérité, nous avions prévu de mener cette expérimentation dans un plus grand nombre de régions, mais on nous a demandé de limiter le champ de l’expérimentation. Ce qui est certain, c’est qu’une expérimentation ne peut se tenir sur l’ensemble du territoire, ou alors ce n’est plus une expérimentation.
M. Charles de la Verpillière. Fort bien, mais pourquoi ne pas avoir retenu au moins une région maritime ? C’est dans les arsenaux que l’on peut avoir besoin de ces techniciens.
M. Jean-Paul Bodin. Vous avez tout à fait raison. Il y a des TSEF dans les ports et dans les services des ports, dans les métiers que nous avons évoqués et d’autres.
Quant à l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques, le texte du rapport annexé indique que « cette disposition programmatique de la LPFP ne contraindra pas les investissements du ministère des Armées ». Le reste à payer, c’est la différence entre les engagements souscrits sur l’exercice en cours et l’exercice passé et les paiements effectués sur ces engagements. Compte tenu du mode de financement des investissements au sein du ministère, nous avons besoin d’éléments de souplesse. Ce que prévoit cet article est donc incompatible avec la logique de programmation pluriannuelle au sein des armées. Cela se traduit, dans le rapport annexé, par la phrase que j’ai citée.
Comme je l’ai indiqué, 70 % des mesures du plan « Famille » s’appliquent dès le 1er janvier 2018. Les autres commenceront à s’appliquer tout au long de l’année.
Les partenariats militaro-publics existent, qui concernent notamment les quatre hôpitaux des armées, en cours de rapprochement, à Brest, Metz, Lyon et Bordeaux – dans ce dernier cas, c’est une structure de droit privé, une association, qui gère l’hôpital Bagatelle. Des rapprochements existent, avec des médecins et des militaires, et nous faisons évoluer notre régime de paiement des gardes. Nous allons ainsi les payer dans les hôpitaux militaires, et dans les hôpitaux civilo-militaires lorsqu’elles seront faites par des militaires.
La séance est levée à dix-neuf heures vingt.
*
* *
Membres présents ou excusés
Présents. – M. François André, M. Thibault Bazin, M. Christophe Blanchet, M. Jean-Jacques Bridey, Mme Carole Bureau-Bonnard, M. Philippe Chalumeau, M. Jean-Pierre Cubertafon, Mme Françoise Dumas, M. M’jid El Guerrab, M. Jean-Jacques Ferrara, M. Jean-Marie Fiévet, Mme Pascale Fontenel-Personne, Mme Séverine Gipson, M. Guillaume Gouffier-Cha, M. Jean-Michel Jacques, Mme Anissa Khedher, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Fabien Lainé, Mme Frédérique Lardet, M. Christophe Lejeune, M. Jacques Marilossian, Mme Sereine Mauborgne, M. Philippe Michel-Kleisbauer, Mme Josy Poueyto, M. Joaquim Pueyo, Mme Laurence Trastour-Isnart, Mme Nicole Trisse, M. Charles de la Verpillière
Excusés. – M. Damien Abad, M. Pieyre-Alexandre Anglade, M. Bruno Nestor Azerot, M. Florian Bachelier, M. Olivier Becht, M. Luc Carvounas, M. André Chassaigne, M. Alexis Corbière, M. Olivier Faure, M. Richard Ferrand, M. Marc Fesneau, M. Thomas Gassilloud, M. Christian Jacob, M. Jean-Charles Larsonneur, M. Didier Le Gac, Mme Patricia Mirallès, M. François de Rugy, Mme Sabine Thillaye
Source: Assemblée nationale