Madame le Ministre, Chère Christine, Mesdames et Messieurs,
Le Président de la République l’a clairement dit hier : face aux difficultés de l’économie mondiale, l’impératif aujourd’hui, c’est la vérité. Parce que pour affronter les difficultés, il ne faut pas chercher à les nier, il ne faut pas chercher à les minimiser, il faut les assumer.
Face aux difficultés de l’économie mondiale, l’impératif, c’est aussi que l’État incarne la responsabilité, la vigilance, l’exactitude dans la gestion de l’argent des Français. Quant à l’extérieur l’incertitude est aussi forte, que certains bilans ne veulent plus rien dire, que des banques font faillite, jamais probablement les Français n’ont autant attendu de l’État qu’il incarne, par sa gestion, la transparence, le réalisme, le sérieux, en un mot tout ce qui fonde la confiance.
Mesdames et Messieurs, c’est ce que nous faisons aujourd’hui. Pas avec le seul budget de l’État, aussi important soit-il. Pas pour une seule année. Mais pour toute la sphère publique, et sur toute la législature. Je vous présente pour la première fois, conjointement avec le projet de loi de finances, le projet de loi de programmation des finances publiques. Et ce sont ces valeurs de transparence, de réalisme et de responsabilité que ces projets incarnent et sur lesquelles ils sont construits.
La transparence d’abord.
À commencer, bien sûr, par les comptes 2008. Le déficit de l’Etat prévu pour 2008 était de 41,7 milliards d’euros. Il s’établirait à 49,4 milliards. Pourquoi ?
- d’abord parce qu’il y a moins de recettes fiscales car la croissance est faible. J’avais avancé dès juin une fourchette de l’ordre de 3 à 5 milliards de moins. L’évolution de la conjoncture me conduit à retenir désormais 5 milliards;
- ensuite parce que la charge de la dette a augmenté plus vite que prévu, de 4milliards d’euros, notamment à cause de l’inflation. Environ 15% des obligations du Trésor sont en effet indexées sur les prix.
Mon objectif, c’est qu’à part cette mauvaise surprise sur la charge de la dette, le niveau des dépenses votées par le Parlement soit scrupuleusement respecté. Et même en incluant ce dépassement de 4 milliards, la progression des dépenses restera inférieure à l’inflation, comme je m’y étais engagé. La « fameuse » norme 0 volume est respectée.
Transparence pour 2008, transparence aussi pour 2009. Car on ne me prendra pas en flagrant délit d’insincérité ou de brouillage. Des comptes clairs, des comptes justes, c’est pour moi une obligation que nous devons aux Français.
J’ai commencé l’année dernière en remboursant la dette de l’État à la sécurité sociale et en combattant les sous-dotations chroniques. Je poursuis cet effort cette année, avec près de 1 milliard d’euros supplémentaire consacré à la mise à niveau de dotations historiquement sous-dotées (remboursements à la sécurité sociale, opérations extérieures de la Défense…).
J’ai aussi voulu régler des problèmes en suspens depuis trop longtemps, parfois pour de pures raisons cosmétiques. Pendant des années, la protection sociale agricole a été débudgétisée et financée à crédit – c’est le FFIPSA, rien ne peut exister sans sigle ! Et que dire du financement de nos infrastructures de transport, lui aussi, débudgétisé et financé au coup par coup – c’est l’AFITF.
Les sigles sont barbares, les débudgétisations l’étaient tout autant. Mesdames et Messieurs, il fallait mettre fin à ces pratiques qui ne sont pas à la hauteur de ce qui est attendu des comptes publics :
- sur le FFIPSA: j’ai décidé que l’État devait reprendre la dette et apporter des ressources durables pour réduire l’impasse de financement: cela représente 1,5 milliard;
- sur l’AFITF, j’ai remis de la clarté, avec une subvention de 1,2milliard pour équilibrer l’agence.
Sans ces opérations mains propres, le déficit de l’État serait stable entre 2008 et 2009 à un peu plus de 49 milliards. Avec ces opérations, il atteindra 52 milliards en 2009. Avec des sous-budgétisations, en laissant s’accumuler les dettes, on peut toujours faire du « déficit à la découpe ». Moi je vous l’ai dit, j’ai résolument refusé cette logique. C’est indispensable pour mettre chacun face à ses responsabilités. Et le coût, je le répète, n’est qu’apparent.
Transparence des chiffres pour 2009 donc, mais aussi réalisme.
Je l’ai dit, quand les difficultés s’accumulent, rien ne sert de les éluder. La fourchette de croissance prévue pour 2009 est de 1 à 1,5 %. Nous avons délibérément construit le budget sur 1 %. Et nous avons retenu une hypothèse de progression des recettes fiscales encore inférieure à celle de l’activité.
Jamais un budget n’a été présenté sur des bases aussi prudentes. C’est la seule attitude responsable, face à la crise actuelle, et c’est l’attitude que les Français attendent de nous.
Dès 2010, on peut raisonnablement penser que la faible croissance de 2008 et 2009 sera suivie d’un rebond d’autant plus vigoureux. Toutefois, comme pour 2009, nous préférons retenir une croissance prudente sur 2010-2012, à 2,5 %.
Le troisième maître mot du projet de loi de finances et du projet de loi de programmation des finances publiques, c’est la responsabilité.
Lorsqu’on est à ma place, Mesdames et Messieurs, la responsabilité, c’est d’oser dire que le passé nous rattrape et qu’il faut nécessairement en tirer les conséquences.
Il nous rattrape par la dette accumulée ces 30 dernières années. Je vous l’ai dit l’an dernier, le temps est révolu où la baisse des taux d’intérêt servait d’anesthésiant à la progression de la dette. Je vous ai prévenu depuis 18 mois que les « bonnes surprises » sur les intérêts appartenaient au passé. Et c’est arrivé encore plus brutalement que ce qui était prévu. Nous avons 4 milliards de plus cette année pour la charge de la dette et dans l’avenir plus de 2 milliards par an.
Ce passé, il nous rattrape aussi par la démographie. Les dépenses de pensions traduisent l’arrivée des générations du baby-boom à l’âge de la retraite : pour les finances publiques, c’est 13 milliards de plus par an. Nous avons confirmé la prolongation de la durée de cotisation décidée en 2003, et nous avons mis en place un plan senior ambitieux. Mais il faudra assurément nous donner rendez-vous en 2010 pour refaire l’état des lieux.
***
Dans cet environnement économique incertain, face à ce passé qui nous rattrape, Mesdames et Messieurs, un Gouvernement responsable doit avoir une stratégie claire.
Cette stratégie, nous l’avons, et elle est simple :
- prendre en compte, bien évidemment, les contraintes extérieures qui pèsent lourdement sur nos finances publiques;
- consolider nos objectifs d’assainissement des comptes;
- sécuriser le financement de nos priorités politiques.
Je veux insister quelques instants sur l’impact des contraintes extérieures sur nos finances publiques. Pour bien vous montrer la difficulté de l’exercice, il faut prendre la mesure de ce que représente le retournement de la situation économique :
- es meilleures années, le surplus de recettes fiscales a pu s’élever jusqu’à 10 milliards d’euros, lorsque, comme je le disais, on peut escompter 5 milliards de moins-values aujourd’hui: 15 milliards de différence, c’est le tiers du déficit de l’État!
- et si on fait les comptes, entre 2008 et 2009, c’est 20milliards de recettes qui nous font défaut à cause de la faible croissance.
Notre réponse n’est jamais de rééquilibrer les comptes par la hausse des impôts. Ce que nous voulons faire, c’est réaffirmer la nécessité de réduire le poids exorbitant de la dépense publique. Pas question d’utiliser la conjoncture comme prétexte pour nous exonérer de l’effort sur la dépense. Au contraire, nous allons réaliser un effort structurel colossal
sur la dépense : un demi-point de PIB (10 milliards d’euros) ! Et nous le faisons dès 2008.
C’est la clé de notre stratégie, un effort sans précédent sur la dépense. Cet effort puissant et régulier nous permettra d’abord de stabiliser nos finances dans cette période difficile : le déficit public sera stable en 2008 et 2009, à 2,7 points de PIB. En poursuivant cet effort, nous retrouverons dès 2010 le chemin de l’équilibre, pour arriver à un déficit de 0,5 point de PIB en 2012.
La progression de la charge de la dette et des pensions nous est imposée, au moins à moyen terme. Mais pour le reste des dépenses, faisons-nous ce qu’il faut ?
Depuis un mois, depuis que le sujet du financement du RSA occupe le devant de la scène, j’entends dire que nous ne faisons pas assez. Qu’il aurait été facile de trouver 1,5 milliard d’euros d’économie supplémentaires, que nous manquons de courage politique.
Je le dis haut et fort : la maitrise de la dépense est sans précédent. Construire pour trois ans trois budgets sincères, où les dépenses de l’État ne vont pas plus vite que l’inflation, c’est un exercice qui a requis énormément de volonté politique. C’est le fruit du travail de tout le Gouvernement, sous l’autorité et la vigilance du Premier ministre.
Concrètement :
- je vous avais dit que je diviserais par deux le rythme de croissance de la dépense publique en euros constants, c’est ce que nous réussirons cette année. Nous serons en 2008 à environ 1% de croissance de la dépense publique. Et nous continuerons. Ce sont 10milliards d’économies que nous réalisons chaque année par rapport à la tendance historique;
- sur l’État, les dépenses d’intervention et de fonctionnement des ministères en euros courants sont stabilisées sur la législature. La croissance des dotations aux collectivités locales est limitée à l’inflation. Si ces efforts avaient été réalisés sur les dix dernières années, le budget de l’État serait tout simplement à l’équilibre. J’insisteparce que je veux que tout le monde en ait bien conscience : si ces efforts avaient été réalisés sur les dix dernières années, le budget de l’État serait aujourd’hui à l’équilibre. Cela nous mettrait dans une position tellement plus favorable pour affronter la crise actuelle et préparer l’avenir.
Nous avons donc fait rentrer tout l’éléphant dans la valise, sauf une partie, c’est le RSA. Le calendrier a fait qu’on discute d’abord du RSA. Mais cela ne doit pas créer d’illusion d’optique. Il y a la partie émergée de l’iceberg : le RSA qui a demandé un financement complémentaire spécifique. Mais la partie immergée – celle qui est financée par économies et redéploiements à l’intérieur du 0 volume – est incomparablement plus importante.
Ce budget, c’est une recherche d’efficacité dans tous les domaines. Toutes les économies issues notamment de la RGPP ont été exploitées. Laissez-moi vous donner quelques exemples de ces économies :
- les aides à l’innovation seront désormais concentrées sur les entreprises de moins de 5000 salariés;
- plus de 50directions d’administration centrale ou structures équivalentes sont supprimées;
- le fonctionnement du 1% logement va être amélioré;
- les surpensions versées aux fonctionnaires allant s’installer outre-mer pour leur retraite vont être réformées;
- l’organisation des fonctions de soutien du ministère de la Défense va être profondément modifiée.
Et c’est grâce à cette méthode de recherche systématique d’efficacité des dépenses que pour la première fois nous n’allons pas remplacer près d’un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique, soit une baisse des effectifs de 30 600 emplois.
30 600, cela signifie, que nous faisons en une année autant que tous les efforts faits sur le quinquennat précédent. Et sans reporter la charge sur les opérateurs : pour la première fois, grâce aux directives que j’ai données aux représentants de l’État, leurs effectifs baisseront en 2009 ; [-1 100].
C’est aussi grâce à cette méthode que tous mes collègues ont les moyens de leurs politiques, sans qu’il y ait eu besoin de leur attribuer les 14 ou 15 milliards supplémentaires qu’ils demandaient au départ.
C’est enfin grâce à cette méthode que nous avons pu saluer l’effort des fonctionnaires en matière de réforme de l’État, en leur rendant, conformément à l’engagement du Président de la République, 50 % des économies réalisées avec les suppressions d’emplois. J’ajoute, au passage, que nous avons mis fin, avec André Santini, à la pratique incroyable qui consistait à négocier le point d’indice une fois le budget déjà voté. Nous l’avons discuté très en amont et pour les trois prochaines années.
Cet effort sans précédent sur les dépenses, il n’était pas possible d’en exempter les collectivités locales. Je sais que les relations entre l’État et les collectivités locales sont complexes, mais nous respectons nos engagements : les concours de l’État aux collectivités territoriales se verront appliquer strictement la même norme d’évolution que celle des dépenses globales de l’État, c’est-à-dire l’inflation. Ces concours augmenteront ainsi de 1,1 milliard en 2009 par rapport à 2008. En considérant globalement les transferts de l’État, c’est même une progression de 2,3 milliards d’une année sur l’autre. 2,3 milliards, c’est plus que la totalité du budget de l’Outre-Mer.
L’effort portera également sur la sécurité sociale. En 2009, nous parviendrons à stabiliser le déficit du régime général en deçà de 9 milliards, en dépit de la mauvaise conjoncture. Sur l’assurance maladie, l’ONDAM est fixé à 3,3 %. Cet objectif évite deux écueils : le premier c’est l’optimisme de façade, c’est l’objectif que l’on sait impossible à atteindre ; le second, c’est la résignation, c’est laisser filer les dépenses plus vite que nos moyens. La tenue des dépenses en 2008 en témoigne, il y a une voie médiane : l’ambition peut être réaliste, quand on s’en donne les moyens.
Mais pour parvenir à l’équilibre de l’assurance maladie en 2011, c’est un effort gigantesque auquel il faut consentir collectivement. Ce n’est pas seulement par la loi que nous vaincrons les déficits de l’assurance maladie, j’en suis convaincu. C’est par des changements de comportements et par une action puissante et sans relâche des gestionnaires. Je n’accepte pas de faire passer l’efficacité par pertes et profits sous prétexte que seule la qualité compte.
Je reviendrai lundi sur la sécurité sociale, en présentant le PLFSS. Nous avons pris nos responsabilités :
- nous reprenons la dette du régime des salariés, comme des exploitants agricoles;
- nous apportons des recettes nouvelles à l’assurance maladie comme à l’assurance vieillesse;
- nous fixons des objectifs de dépense réalistes.
Qu’est-ce que l’État peut faire de plus ? Mettre chacun des gestionnaires face à ses responsabilités, pour que son seul souci soit de respecter ses objectifs. Il ne faut plus considérer que le dépassement est de droit.
Cet effort marqué, sur toute la dépense publique, documenté, dans la durée, c’est un apport majeur de la loi de programmation. En avons-nous fait assez ? Comme pour un avion, il faut calibrer cet effort pour un atterrissage réussi ! Une baisse trop brutale, et on risque la dépressurisation et l’accident. L’effort que nous faisons est régulier, il est calibré pour la période que nous traversons : plus brutal, il serait dangereux.
Alors, j’ai entendu comme à chaque fois parler de budget de rigueur. Au sens politique, un budget de rigueur, ce sont des coupes sombres et des hausses massives d’impôt. Ce budget ne contient ni les unes ni les autres.
La maîtrise des dépenses ne sacrifie en rien les dépenses prioritaires, au contraire : la recherche et l’enseignement supérieur, le Grenelle de l’environnement, la valorisation du travail sont au cœur de ce budget. Ce sont les véritables réformes porteuses de croissance.
- Les moyens sont sans précédent sur la recherche et l’enseignement supérieur: ils représentent 1,8milliard supplémentaire par an. Ils permettront le financement des chantiers engagés par le Gouvernement: autonomie des universités, excellence de la recherche publique et dynamisation de la recherche privée.
- Le Grenelle de l’environnement est un engagement crucial du Président de la République et du Gouvernement. Son financement met en œuvre tous les leviers nécessaires à ce changement radical: des crédits budgétaires naturellement, mais aussi des leviers réglementaires et fiscaux. Le PLF propose ainsi un verdissement général de la fiscalité.
- La revalorisation du travail se poursuit avec la montée en charge des lois sur l’emploi et le pouvoir d’achat, par la rationalisation, conformément à la RGPP, des contrats aidés et des dispositifs d’exonérations ciblés, et par la généralisation du RSA.
Pas de coupes sombres donc, pas de hausses d’impôt non plus. Toute notre stratégie, je le répète, c’est la baisse des dépenses publiques, pas la hausse des prélèvements obligatoires.
Faut-il pour autant bloquer toute évolution de la fiscalité et camper dans l’immobilisme ?
Non, bien entendu. Les mesures fiscales de ce PLF sont globalement équilibrées. Mais, sauf à être immobile, il faut accepter que certains impôts montent pour que d’autres diminuent. Mais il faut reconnaître que le bilan pour cette année n’est qu’une petite partie de l’histoire. Je veux le rappeler très clairement : les mesures décidées depuis le début de la législature, c’est plus de 10 milliards de baisse de prélèvements. Toute polémique à ce sujet ne peut survivre longtemps à l’analyse objective des faits.
Sécuriser les recettes est crucial. Créer des niches fiscales pour remplacer la dépense budgétaire ne résout rien ! Pour la première fois, nous présentons une évolution pluriannuelle des recettes, et nous établissons des règles sur les niches fiscales et sociales.
Cela devenait impératif : la loi de programmation prévoit désormais une évaluation des crédits d’impôt, un plafonnement des niches actuellement non plafonnées, un objectif annuel de dépenses fiscales et l’assurance qu’on met un terme à la prolifération des niches fiscales et sociales.
Comme je l’ai dit aux députés tout au long de la semaine dernière, le Gouvernement sera par ailleurs ouvert, très ouvert, aux initiatives parlementaires sur le plafonnement global des niches. Comme le bouclier fiscal, c’est une mesure de justice. Parce que ce qui était choquant, c’était non seulement que l’on puisse donner plus de 50 % de ses revenus à l’État, mais également que l’on puisse s’exonérer complètement d’impôt sur le revenu à coup de niches fiscales. Alors aujourd’hui, non seulement il ne faut pas percer le bouclier, mais il faut créer un plancher fiscal. Nous serons désireux d’ailleurs, Christine et moi, d’aborder dans le débat également la limitation de la durée de certains crédits d’impôt.
Voilà, Mesdames et Messieurs, ce que je souhaitais vous dire aujourd’hui. Pour résumer, ce budget, c’est :
- la fin des artifices budgétaireset une étape considérable vers une plus grande transparence des comptes publics;
- un effort de maîtrise des dépenses sans équivalent depuis 30ans;
- une réduction du déficit structurel de 0,5 point de PIBchaque année;
- plus généralement, une véritable stratégie pour les finances publiques, en sortant du cadre strictement annuel et du seul budget de l’État.
Un mot également pour remercier les services de tout le travail accompli pour réussir à présenter trois projets de lois en 72 heures, la loi de programmation, la PLF aujourd’hui, le PLFSS lundi. Et d’avance, je les remercie pour tout le travail qu’ils devront accomplir pour m’accompagner dans le marathon parlementaire qui s’engage.
Je vous remercie.
Lire:
Projet de loi de Finances pour 2009
Projet de loi de programmation des Finances Publiques pour les années 2009 à 2012
